Responsabilidad derivada del ejercicio del derecho a huelga en los servicios públicos esenciales (página 2)
III.- Responsabilidad derivada del ejercicio del derecho
a huelga en el
ámbito de los servicios
públicos esenciales
3.1.- Responsabilidad de las asociaciones gremiales y
de los prestadores de los servicios
públicos esenciales
Ya hemos visto precedentemente que el derecho a
huelga esta
concebido en nuestro ordenamiento jurídico como un
derecho
constitucional limitado (artículo 97), estando las
restricciones a ese derecho contenidas en la Ley
Orgánica del Trabajo y su Reglamento, así como en
la Ley del Estatuto
de la Función
Pública, derivándose de las disposiciones
contenidas en tales instrumentos normativos, la
restricción de manera indubitable a ese derecho, para los
prestadores de los servicios públicos esenciales, en
virtud de la implicación que la prestación de tales
servicios significa.
En tal sentido, importa destacar que la huelga es
entendida de conformidad con el artículo 494 de la Ley
Orgánica del Trabajo como la «suspensión
colectiva de las labores por los trabajadores interesados en un
conflicto de
trabajo» y por el artículo 203 del Reglamento de
dicha Ley como «la suspensión colectiva de las
labores y cualquier otra medida que altere el normal
desenvolviendo del proceso
productivo, concertada por los trabajadores involucrados en un
conflicto
colectivo de trabajo para la defensa y promoción de sus intereses», estando
tal suspensión en contraposición con la continuidad
que debe imperar en la prestación de los servicios
públicos esenciales, lo cual justifica el criterio
asentado de manera reiterada en múltiples
dictámenes dictados por la
Organización Internacional del Trabajo, referido a que
«el derecho a huelga puede limitarse o prohibirse: 1) en la
función
pública sólo en el caso de funcionarios que ejercen
funciones de
autoridad en
nombre del Estado, o
2) en los servicios esenciales en el sentido estricto del
término (es decir, aquellos servicios cuya
interrupción podría poner en peligro la vida, la
seguridad o la
salud de la
persona en
toda o parte de la población)». (Negrillas
añadidas).
De allí que se señale, que la
situación de huelga supone, una alteración en la
prestación de los servicios públicos, que implica a
su vez, tal como lo se dejo expresado el fallo Nº 233/1997
de fecha 18 de diciembre de 1997 del Tribunal Constitucional
Español,
una limitación o afectación del derecho a huelga de
los trabajadores que se ocupen de prestarlos, por lo que
se dispone la urgencia de establecer los servicios esenciales,
restringiéndose consecuencialmente tal derecho para los
que prestan a su vez estos últimos servicios, en aras de
que no se produzca una falta de servicio, lo
cual se constituye como la principal consecuencia que lleva
aparejada el ejercicio de ese derecho y que se erige, como un
supuesto generador de daños, que da cabida a la
institución de la responsabilidad.
Por su parte, la Sala Constitucional de nuestro
Máximo de Tribunal, ha señalado que «la
huelga es un derecho establecido en nuestra constitución como un derecho relativo, cuyo
ejercicio se supedita al cumplimiento de requisitos legales, y,
en el caso de que tal ejercicio se verifique en servicios
públicos, los trabajadores, en este caso, los funcionarios
públicos, están obligados personalmente a
garantizar el funcionamiento de los servicios mínimos,
estableciendo las condiciones el Ministerio del Trabajo,
organismo éste encargado de instar acuerdo entre las
partes en tal sentido (…)».
Bajo ese panorama, corresponde hacer referencia a las
consecuencias que pudieran derivarse cuando por ejemplo ha habido
una declaratoria de huelga, y los servicios públicos
esenciales han sido paralizados en su totalidad, porque todos los
encargados de su prestación se han sumado a la huelga
convocada, generándose una falta del servicio, aun
cuando los encargados de su prestación debieron continuar
prestándolo ante la verificación de tal conflicto
laboral.
Así, debe enfatizarse que la principal
consecuencia que conlleva el ejercicio del derecho a huelga, en
el escenario que se ha detallado, es la paralización, lo
cual es susceptible, de acuerdo a lo que enseña CASSAGNE
de generar daños en el patrimonio de
los usuarios, quienes pueden ejercer las acciones a que
haya lugar bien ante las asociaciones gremiales o hasta contra
los propios prestadores del servicio de que se trate, siempre que
la huelga se conciba ilegítima o abusiva, por cuanto
aunque sea legítima y ocasione daños, ello se
constituye para tales casos, en una causal de
justificación que según el prenombrado autor,
excluye la antijuricidad.
Se estima que la huelga que se conciba como
ilegítima, es un hecho generador de responsabilidad,
pudiendo provenir tal ilegitimidad, sobre la base de las
disposiciones que conforman nuestro ordenamiento jurídico,
cuando se verifique algunas de las siguientes circunstancias
fácticas: i) Incumplimiento de la prestación de los
servicios mínimos indispensables regulados en una
convención colectiva y ii) La no prestación de los
servicios indispensables referidos en el artículo 498 de
la Ley Orgánica del Trabajo o de los servicios
públicos esenciales, mencionados en el artículo 210
del Reglamento de la Ley Orgánica del Trabajo. En tal
sentido, pasamos a estudiar cada uno de estos
supuestos.
Interesa señalar primeramente, que en el
artículo 497 de la Ley Orgánica del Trabajo se
contienen los requerimientos que deben ser cumplidos, de
manera previa al inicio de la huelga, como es que hayan sido
agotados los procedimientos conciliatorios previstos
legalmente y los pactados en las convenciones colectivas que
hayan sido suscritas, caso en el cual se entiende como sujeto
responsable a las asociaciones gremiales, por cuanto tal
tramitación sólo puede ser iniciada por el
sindicato,
federación o confederación de trabajadores
respectivo, no teniendo legitimación para iniciar el
referido procedimiento
los grupos de
trabajadores asociados en otra forma.Sin embargo el incumplimiento de tal
tramitación no nos interesa a los fines que
aquí se analiza, en tanto que si debemos llamar la
atención, en cuanto a lo que concierne
a la falta de prestación mínima de los
servicios públicos esenciales que se hubiesen obligado
a prestar tales asociaciones gremiales mediante una
convención colectiva en el desarrollo
de una huelga, por cuanto tal incumplimiento da lugar a que
la huelga sea catalogada como ilícita, a tenor de las
propias normas
contenidas en el Reglamento de la Ley Orgánica del
Trabajo.Bajo ese supuesto, importa tener presente lo que
plantea CASSAGNE, en cuanto a que la responsabilidad de las
asociaciones gremiales, no sólo deriva de incumplir
los procedimientos previos, sino además de
no prestar los servicios mínimos esenciales, lo cual
en criterio de dicho autor, nos coloca frente a un caso de
responsabilidad civil contractual.Así pues, se observa que a la luz del
ordenamiento jurídico venezolano, puede disponerse,
como se refirió ut supra, mediante las convenciones
colectivas que celebren las empresas u
organismos que presten alguno de los servicios
públicos esenciales especificados en el
artículo 210 del Reglamento de la Ley Orgánica
del Trabajo, la regulación de los servicios
mínimos indispensables que deben garantizarse en caso
de huelga, lo cual implica la prestación mínima
de los servicios públicos esenciales que debe
asegurarse durante el desarrollo
de tal conflicto laboral,
siendo que existen uno de esos servicios que coinciden con
las actividades referidas en el artículo 498 de la Ley
Orgánica del Trabajo como son aquellos
«indispensables para la salud de la población o para la conservación
o mantenimiento de maquinarias cuya
paralización perjudique la reanudación ulterior
de los trabajos o las exponga a graves deterioros»,
para lo cual el sindicato
y el patrono respectivo deben ponerse de acuerdo en cuanto al
número de trabajadores que deben continuar prestando
el servicio, atendiendo a los requerimientos técnicos
propios de la actividad, siendo que el incumplimiento de tal
obligación durante la huelga determina su ilicitud, a
tenor de lo preceptuado en el artículo 206 del
Reglamento de la Ley Orgánica del Trabajo.Al respecto, interesa aclarar que los servicios de
mantenimiento a los que se aluden en el
artículo 498 de la Ley Orgánica del Trabajo, no
son necesariamente servicios públicos, aun cuando en
alguno de los casos puedan coincidir como por ejemplo
podría ocurrir en el sector de hidrocarburos en donde no pueden ser
paralizadas determinadas maquinarias y simultáneamente
se señala por ejemplo en la Ley Orgánica de
Hidrocarburos Gaseosos, que las actividades
relacionadas directa o indirectamente con el transporte
y distribución de hidrocarburos
constituyen servicio público, en todo caso, la
finalidad perseguida, de acuerdo a lo que enseña
FIGUERA ORTÍZ, es mantener en buen estado las
instalaciones y maquinarias de cualquier empresa, ya
sean públicas o privadas, independientemente de la
actividad del servicio prestado. De cualquier manera la
referencia hecha de la aludida norma a lo largo de este
trabajo, ha sido partiendo de que los trabajos que en dicha
norma se describen son en ciertos casos servicios
públicos esenciales.Por otra parte, si durante el desarrollo de una
huelga, no se prestan los servicios públicos
esenciales detallados en el artículo 210 del
Reglamento de la Ley Orgánica del Trabajo, y que
mediante una convención colectiva se hayan acordado
prestar, de generarse un «daño irremediable a la
población o a las instituciones», ello determina
también su ilicitud, en razón de lo previsto en
la parte in fine del artículo 209 del mencionado
Reglamento, lo cual se justifica con el propósito de
conciliar la prestación de tales servicios con el
derecho a huelga.Ahora bien, de no cumplirse la prestación
mínima de los servicios públicos esenciales que
las asociaciones gremiales se hayan obligado a garantizar
mediante una convención colectiva, en caso de que haya
sido iniciada una huelga y de producirse determinados
daños, ellos podrían atribuírseles a las
asociaciones gremiales, en la medida en que sus
órganos hayan participado o promovido la falta de
prestación de tales servicios en los trabajadores,
situación que pudiese tornarse más grave,
cuando el conflicto ha sido propiciado durante un determinado
período del año, por ejemplo, en temporadas
vacacionales o bien, cuando el conflicto ha sido planteado
entre todos los componentes de un mismo sector, verbigracia,
la huelga simultánea entre los trabajadores del metro
y de los trabajadores del transporte
urbano de pasajeros.De igual manera, interesa destacar que los terceros
que hayan sufrido daños generados de la
paralización de algún servicio público
esencial, podrían ejercer alguna acción
judicial contra dichas asociaciones, siempre que las mismas
hayan auspiciado tal paralización, debiendo
demostrarse a tal efecto la relación de causalidad y
la actividad incitadora de dichas asociaciones, debiendo
sustentarse tal acción en normas de
derecho privado, siempre que la huelga haya sido declarada
ilegal, no siendo ello óbice para reclamar la
responsabilidad de naturaleza
individual en la que haya incurrido el prestador del
servicio, que también puede derivar del incumplimiento
de obligaciones convencionales.Sin embargo, importa reflexionar en cuanto a que
probablemente no sea beneficioso incoar una acción
judicial contra una asociación gremial que haya
promovido la no prestación mínima de los
servicios públicos esenciales, cuya obligación
haya sido acordada en una Convención Colectiva, por
cuanto tal vez las mismas, aun cuando sea evidente el nexo de
causalidad entre la incitación a tal incumplimiento y
los daños ocasionados, no tienen el patrimonio
suficiente que permita indemnizar como corresponde a ese
tercero que ha sufrido el daño.- Incumplimiento de la prestación
mínima pactada por convención colectiva de los
servicios públicos esenciales - La no prestación de los servicios
indispensables referidos en el artículo 498 de la Ley
Orgánica del Trabajo o de los servicios públicos
esenciales, mencionados en el artículo 210 del
Reglamento de la Ley Orgánica del
Trabajo
Interesa así poner de manifiesto en este
acápite, que no obstante que el régimen del derecho
a huelga, sea tanto para los funcionarios públicos de
carrera como para los trabajadores, el dispuesto en la Ley
Orgánica del Trabajo, las consecuencias de la no
prestación de los servicios públicos esenciales, o
de aquellas actividades contenidas en el artículo 498 de
la Ley Orgánica del Trabajo, resultan distintas para cada
uno de los casos.
Así, para el caso de los funcionarios
públicos de carrera, tal incumplimiento determina
responsabilidad disciplinaria, consagrándose como una
causal de destitución en el artículo 86 numeral 5
de la Ley del Estatuto de la Función Pública,
mientras que para el caso de los trabajadores regidos por la Ley
Orgánica del Trabajo, el incumplimiento en
cuestión, se califica en el artículo 214 del
Reglamento de la referida Ley como una falta grave a la
relación de trabajo, que en razón de lo preceptuado
en el literal i del artículo 102 de la última de
las Leyes nombradas,
se dispone como una causa justificada de despido, que da lugar a
que el funcionario del trabajo competente, entiéndase el
Inspector del Trabajo de la Circunscripción que
corresponda, autorice la sustitución de los trabajadores
responsables, a tenor de lo preceptuado en el artículo 214
del Reglamento antes mencionado.
Dicha sustitución se consagra, en aras de
garantizar la continuidad en la prestación del servicio
público esencial, lo cual se corresponde con el criterio
expresado en el fallo producido en fecha 7 de julio de 1950 por
el Consejo de Estado Francés en el caso Dehaene, en cuanto
a establecer la posibilidad de que en casos de huelgas en los
servicios públicos, se nombre al personal
necesario para que la actividad se siga realizando.
Aunado a las implicaciones comentadas suscitadas en el
ámbito disciplinario, importa llamar la atención en cuanto a que ese incumplimiento
por parte de los prestadores de los servicios públicos
esenciales durante la huelga, indistintamente que estos sean
funcionarios públicos o no, puede dar lugar a responsabilidad
civil por parte de los mismos, en razón de que tal
incumplimiento se desdobla en una falta de servicio, que incluso,
dada la conexidad con el servicio, implica la Responsabilidad de
la
Administración, lo cual nos detendremos luego a
explicar.
En tal sentido, merece destacar la distinción que
plantea ORTÍZ ÁLVAREZ, en cuanto a las faltas puras
e impuras en las que pueden incurrir los funcionarios, explicando
a esta última como una «falta personal
separable pero no desprovista de todo nexo con el servicio
—por lo que frente a la víctima, sigue habiendo
falta de servicio—», tipo de falta esta, en la que
consideramos incurre el prestador del servicio, bien por no haber
continuado laborando en aquellos trabajos dispuestos en el
artículo 498 de la Ley Orgánica del Trabajo o bien,
por no prestar los servicios públicos esenciales,
mencionados en el artículo 210 del Reglamento de la Ley
Orgánica del Trabajo, generando tal omisión,
responsabilidad por parte del prestador del servicio, no solo por
no haber cumplido un hecho expresamente ordenado, sino por
constituir, un irregular ejercicio de las obligaciones
legales dispuestas, que da lugar a la falta del
servicio.
Estimamos así, que los supuestos planteados
pueden enmarcarse como faltas personales impuras, por cuanto la
omisión de cumplir los servicios públicos
esenciales o de paralizar aquellos trabajos referidos en el
artículo 498 de la Ley Orgánica del Trabajo para
alcanzar por ejemplo mejoras salariales determina la falta de
servicio, ejemplo de ello lo constituye el caso de una huelga que
sea convocada por el gremio médico que labora en un
determinado hospital, y no obstante que, deba haber unos
médicos que hagan guardias a los fines de cubrir las
emergencias para que sea garantizado el servicio mínimo
indispensable, los mismos se niegan a atender a los pacientes que
ingresen en emergencia o no acuden a laborar, bajo el pretexto
que están de huelga, situación esta que de causar
un daño generala ilicitud del conflicto y da lugar a que
los particulares puedan ejercer las acciones a que
haya lugar.
Ciertamente, la posibilidad de reclamación por
parte del particular que ha sufrido un daño, ante la
negativa de prestación por parte de los funcionarios de
los servicios públicos esenciales o de aquellos que han
sido paralizados indebidamente, se sustenta en el marco de
nuestro ordenamiento jurídico, en las disposiciones
contenidas en los artículos 46 numeral 4, 139 y 141 del
Texto
Fundamental, en concordancia con los artículos 10 y 14 de
la Ley Orgánica de la Administración
Pública, complementándose con las normas de
derechos privado,
como son las previstas en el Código
Civil, en tanto que para el caso de los prestadores de los
servicios públicos que no sean funcionarios
públicos, la responsabilidad civil sólo
podrá exigirse conforme a las últimas de las normas
señaladas.
Importa así destacar, que no obstante la
determinación de responsabilidad por parte del prestador
del servicio público, en razón de haber incurrido
en una falta «personal impura», la Administración tiene también que
responder, en razón de que se ha producido una falta del
servicio, pudiendo ella sin embargo, ejercer una acción de
regreso contra el agente público de que se trate, lo cual
resulta afín con los criterios jurisprudenciales
producidos por el Consejo de Estado Francés, referidos a
la posible conjugación que puede existir entre la falla de
un servicio público y la culpa personal del agente que
presta dicho servicio, sin embargo debe acotarse lo que esgrime
MARTÍNEZ MARÍN, en cuanto a que para la exigencia
de ambas responsabilidades deben ponderarse criterios como el
resultado del daño producido, la existencia o no de
intencionalidad, la responsabilidad profesional del causante y su
relación con la producción del resultado
dañoso.
En tal sentido, propicio resulta poner de manifiesto,
que la admisión de acumulación de tales
responsabilidades, también ha sido reconocida por nuestra
jurisprudencia, ciertamente en sentencia emanada
de la Sala Constitucional del Máximo Tribunal de la
República en fecha 19 de noviembre 2002, recaída en
el caso: Gladys Josefina Jorge Saad de Carmona, en donde se
admitió tal posibilidad señalando que "…el
reconocimiento constitucional de la responsabilidad objetiva del
estado según se deriva de los artículos 30 y 140 de
la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela, no
sustituye la responsabilidad subjetiva o personal del funcionario
culpable, la cual se encuentra prevista en forma independiente y
específica en los artículos 25 y 139 eiusdem;
razón por la cual, podría el juzgador admitir la
acumulación de responsabilidades resultante de un
cúmulo de culpas; y hasta de una separación y
repartición de las cargas reparatorias a favor del Estado
y los funcionarios culpables, con la consecuente
subogación de derechos de
repetición a favor del Estado o del funcionario culpable
según sea el que haya sido condenado a indemnizar
efectivamente a la víctima o sus
derechoahabientes…".
Así pues, estimamos que en el caso de que los
prestadores de los servicios públicos esenciales no hayan
garantizado la prestación mínima de los mismos
durante el desarrollo de una huelga, o bien no se hayan
continuando los trabajos referidos en el artículo 498 de
la Ley Orgánica del Trabajo, dando lugar a su
paralización, ello podría acarrear en razón
de los daños producidos, no sólo responsabilidad
disciplinaria sino también responsabilidad civil, lo cual
sin embargo no sería óbice para exigir, ante la
falta de servicio producida, la responsabilidad de la
Administración por cuanto ella es la llamada a
supervisar tal actividad de prestación en el ejercicio de
la función de policía, lo cual explicaremos de
seguida.
3.2. Responsabilidad del Estado por omisiones en la
función de policía
Iniciaremos este espacio señalando que el
ejercicio del derecho a huelga, no puede afectar sustancialmente
la continuidad de los servicios públicos, y menos el de
los servicios públicos esenciales, por cuanto ello
trastocaría el orden social y la paz pública que
deben imperar en cualquier sociedad,
debiendo entonces el Estado
preservarlos por imposición constitucional,
reconociéndosele a tal efecto, las facultades necesarias
para asegurar su efectiva prestación, disponiéndose
incluso obligaciones especificas para garantizar la continuidad
de algunos de esos servicios, que tiene a su vez rango de
derecho
constitucional, verbigracia los servicios de salud, de
seguridad
social y de educación.
Es así como el Tribunal Constitucional Español ha
señalado, que la adopción
de las medidas restrictivas del derecho a huelga por parte de
quien ejerce potestades de gobierno
—con los controles jurisdiccionales ulteriores—
asegura que las limitaciones sean impuestas en atención a
los intereses de la comunidad,
debiendo tutelarse la prestación efectiva de los servicios
esenciales, de ahí que, tal como lo advirtió dicho
órgano judicial «la autoridad
gubernativa tenga no sólo la potestad, sino también
el `deber´ de garantizar el mantenimiento de los servicios
esenciales, sin que pueda ´abandonar esa tarea (distinta de
la simple ejecución o puesta en práctica) para
dejarla en manos de la entidad empleadora (STC
27/1989)´».
Lo anterior se sustenta en la actividad de
policía que la Administración debe realizar, con estricto
sometimiento a la legalidad, en razón de que puede afectar
libertades y derechos, siendo el objetivo de
esa actividad el de impedir la alteración del orden
público que podría surgir cuando se subvierten los
cauces que el legislador ha dispuesto para la resolución
de determinados conflictos,
siendo el caso que tal actividad también debe ser ejercida
durante el desarrollo de una huelga, cuando existan
circunstancias que así lo justifiquen, —verbigracia
que la huelga se haya tornado ilícita por la no
prestación de los servicios públicos
esenciales— sin que ello se pueda concebir como un
menoscabo al derecho a huelga.
En efecto, esa ha sido la orientación planteada
por la Organización Internacional del Trabajo, al
referir que «… por una huelga ilegal, el gobierno puede
verse obligado, en aras del interés
general, a asumir la responsabilidad de su funcionamiento y para
ello recurrir a las fuerzas armadas o a otro grupo de
personas para que desempeñen las funciones
abandonadas…», siendo que por su parte la Corte
Constitucional Colombiana ha destacado que con sustento en la
legislación de ese país, la declaratoria de una
huelga ilegal por parte de la Administración, como
modalidad de intervención de tal conflicto prevista en
dicho ordenamiento, no es más que el desarrollo de su
función de policía, en la que se concretan los
elementos típicos que caracterizan tal actividad como son:
i) La restricción de un derecho fundamental en un caso
concreto; ii)
Que la restricción sea basada en la regulación que
de la materia ha
hecho el legislador y iii) Que la actividad administrativa tenga
por objeto impedir la alteración del orden
público.
Sin embargo, expresa MARIENHOFF que la
Administración en el ejercicio de su actividad de
policía, incurre en comportamientos omisivos que generan
daños, lo cual en el contexto de una huelga, puede tener
lugar cuando la Administración no acciona los mecanismos
dispuestos legalmente, con el fin de restituir la continuidad de
un servicio público esencial que ha sido paralizado, caso
este en el que la Administración ante el incumplimiento de
su función de policía, deberá responder por
los daños causados como consecuencia de no haber
garantizado la prestación mínima de tales
servicios.
Muestra de ello se constata del daño ocasionado
por ejemplo, por la demora en la aplicación de un
tratamiento médico que debía practicarse a un
paciente en un Hospital y que en razón de una huelga de
médicos se realizó mucho tiempo
después en una Clínica, caso este en el que la
parte afectada demandó a la Administración por los
daños ocasionados, habiendo acordado el Tribunal que
conoció del caso, que la Administración
tenía que indemnizar al particular por todos los
daños causados e incluso por el lucro cesante, en
razón de la postración.
Ahora bien, en lo que concierne al ordenamiento
jurídico venezolano, cabe destacar que en el mismo, se
consagran mecanismos que ponen de relieve la
actividad de policía administrativa en el ámbito de
las huelgas, cuando no se verifique la prestación
mínima de los servicios públicos esenciales,
detallados en el artículo 210 del Reglamento de la Ley
Orgánica del Trabajo, lo cual de ocasionar un daño
irremediable a la población, determina la ilicitud de la
huelga, en virtud de lo preceptuado en el artículo 209
eiusdem, al igual que ocurre cuando no se han continuando
prestando los servicios aludidos en el artículo 498 de la
Ley Orgánica del Trabajo, supuesto este último, que
también determina la ilicitud del conflicto, a tenor del
artículo 206 del referido Reglamento.
Es así como en el contexto de una huelga ilegal,
caracterizada por la paralización absoluta de algún
servicio público esencial, en atención a las
disposiciones comentadas, la Administración esta llamada a
asegurar el buen orden del sector al que pertenece el servicio,
con el propósito de asegurar el respeto a los
derechos o bienes
constitucionales que con el servicio paralizado se satisface,
siendo con justificación en este planteamiento, que se
dispone la facultad por parte del Ejecutivo Nacional de ordenar
la reanudación de faenas, en los términos previstos
en el artículo 504 de la Ley Orgánica del Trabajo,
así como la posibilidad de sustituir a los responsables de
la paralización de un servicio público esencial o
de las actividades previstas en el artículo 498 de la Ley
Orgánica del Trabajo (actividades indispensables para la
vida, seguridad o
mantenimiento de maquinarias), a tenor del artículo 214
del Reglamento de la Ley Orgánica del Trabajo.
Se trata en todo caso, como de alguna manera lo ha
dejado entrever nuestra jurisprudencia, de normas que atribuyen competencia al
Gobierno, a los fines de adoptar medidas urgentes y de carácter
temporal, ante la imposibilidad de poder resolver
formalmente un conflicto por los cauces establecidos, para evitar
la concreción de un daño temido a la salud o a la
vida económico-social de la población.
Así pues, impera citar el artículo 504 de
la Ley Orgánica del Trabajo, en el cual se regula el
primero de los mecanismos de policía administrativa en
este ámbito, al establecer lo siguiente:
«En caso de huelga que por su extensión,
duración, o por otras circunstancias graves, pongan en
peligro la vida o la seguridad de la población o de una
parte de ella, el Ejecutivo Nacional podrá proveer a la
reanudación de las faenas, en la forma en que lo exijan
los intereses generales, previo Decreto especial que indique
los fundamentos de la medida, y someter el conflicto a arbitraje».
En efecto, en dicha norma se contiene una forma
específica de expresión de la función de
policía que radica en la Administración,
previéndose de esa manera la posibilidad de que se
restrinja el desarrollo de una huelga bajo determinadas
circunstancias, lo cual implica consecuencialmente la
limitación de un derecho constitucional (el derecho a
huelga), basado en la regulación que de la materia ha
hecho el legislador, para evitar alteraciones del orden
público, por la materialización de esas
«circunstancias graves», en el contexto de una huelga
ilícita, por el incumplimiento de la prestación de
los servicios públicos esenciales, o por la
paralización de los servicios de mantenimiento y
seguridad, previstos en el artículo 498 de la Ley
Orgánica del Trabajo.
Es así como el Decreto de reanudación de
faenas, materializa la actividad de policía que la
Administración esta llamada a realizar, cuando existan
circunstancias graves, en los términos previstos en la
precitada norma, a los fines de que se restablezca la continuidad
de un servicio público esencial que ha sido dejado de
prestar de forma absoluta a consecuencia de una huelga, con lo
cual se subraya esa especial responsabilidad, a la cual alude el
autor Ariño, cuando expresa que el poder
ejecutivo es el garante de las prestaciones
en que se concreta todo servicio público.
Sin embargo de no ser ello así, vale decir, del
Ejecutivo Nacional no dictar el Decreto ordenando la
reanudación de faenas, pese a que concurren esas
circunstancias extremas, de las cuales se constata que se ha
puesto en peligro la vida o seguridad de la población o
parte de ella, generada por el desarrollo de una huelga, la
Administración incurre indubitablemente en un comportamiento
omisivo en el ejercicio de su poder de
policía, que conlleva a la falta del servicio.
Omisión generadora de responsabilidad, en el
ejercicio de la función de policía, también
se produce si al verificarse la paralización de un
servicio público esencial por una huelga, no se autoriza
la sustitución de los trabajadores responsables por la no
prestación del mismos. Al respecto, señala el
artículo 214 del Reglamento de la Ley Orgánica del
Trabajo que «…Se considerará falta grave a
las obligaciones que impone la relación de trabajo, el
incumplimiento de los servicios mínimos indispensables o
de mantenimiento y seguridad de la empresa. En
este supuesto, el funcionario del trabajo competente podrá
autorizar la sustitución de los trabajadores
responsables»..
En tal sentido, se estima que de no llevarse a cabo
dicha sustitución, persistiría consecuencialmente
la falta del servicio, debiendo la Administración
responder por los daños que se ocasionen a los usuarios,
derivados de tal omisión, sin perjuicio de la
acción de regreso que la misma pudiese ejercer contra el
funcionario al cual se refiere la prenombrada norma.
Con fundamento en las consideraciones anteriores,
importa destacar, que la paralización total de los
servicios públicos esenciales o la paralización de
las actividades detalladas en el artículo 498 de la Ley
Orgánica del Trabajo, (en el entendido de que algunas de
esas actividades son servicios públicos esenciales) y la
verificación de las omisiones descritas en el marco de la
función de policía de la Administración,
pone de manifiesto el incumplimiento de un deber que la misma
esta llamada a cumplir en el ámbito de la
prestación de tales servicios, que puede generar
daños irreversibles a los usuarios, lo cual nos coloca
ante el régimen de responsabilidad por falta o
funcionamiento anormal de los servicios públicos, que se
fundamenta en la violación a los particulares de obtener
un funcionamiento normal de tales servicios.
Al respecto, interesa destacar que la Sala
Político Administrativa de nuestro Máximo Tribunal
mediante sentencia Nº 1292 de fecha 21 de agosto de 2003,
caso: Rogelio Cartaza Acosta, aludió al régimen por
funcionamiento anormal de la Administración, expresando
que en el mismo debe establecerse si hubo o no una
violación a las obligaciones administrativas, precisando
la Sala que ante esa modalidad, «…rige el principio
actori incumbit probatio, es decir, la víctima debe probar
el funcionamiento anormal, además, por supuesto de probar
el daño sufrido. En segundo lugar, en este régimen
de responsabilidad se admiten las cuatro causales clásicas
de exclusión de la responsabilidad como lo son: La falta
de la víctima, la fuerza mayor,
el caso fortuito y el hecho de un tercero. En tercer lugar, en
estos casos cualquier daño es indemnizable, por lo tanto,
no se requiere la existencia de un daño anormal o
especial» .
Siendo que en atención a ello, deberá
precisarse entonces, en primer término la existencia de un
daño, luego que ese daño se debió a una
falta de servicio o funcionamiento anormal de la
Administración, debiendo existir una relación de
causalidad directa entre el daño y el incumplimiento de la
obligación administrativa; que en el caso que nos ocupa se
puede verificar ante la paralización de uno de los
servicios públicos esenciales o de los trabajos referidos
en el artículo 498 de la Ley Orgánica del Trabajo,
en el contexto de una huelga que se ha tornado ilícita, y
por el hecho de que la Administración no haya accionado
los mecanismos dispuestos legalmente para preservar la
continuidad de tales actividades, debiendo luego para que pueda
concretarse la responsabilidad en el caso de que se trate,
siguiendo el criterio expuesto, verificar la inexistencia de las
causales de exclusión de la responsabilidad
Por otra parte, imperioso resulta destacar
además, que los daños que se produzcan por la
paralización de los servicios públicos esenciales
en razón de una huelga, pueden considerarse como
daños efectivamente previsibles, —lo cual se
erige como otro elemento determinante para catalogar que en estos
casos la responsabilidad deriva por funcionamiento
anormal—, toda vez que antes del estallido de la huelga, se
dispone de una tramitación previa en el artículo
497 de la Ley Orgánica del Trabajo, momento este a partir
del cual, la Administración, como garante de la
prestación de tales servicios, debe tomar las medidas
necesarias para evitar cualquier daño antes de que la
huelga estalle, como por ejemplo verificar que se encuentre
establecida la prestación mínima de los servicios
públicos esenciales y tomar las precauciones necesarias,
por cuanto luego de iniciada la huelga, puede suceder que los
huelguistas no presten los servicios públicos esenciales,
cuya prestación previamente se había dispuesto
garantizar, bien por convención colectiva, por la Junta de
Conciliación, o finalmente por el Ministerio del Trabajo,
quien tiene la obligación de fijarlos
cautelarmente.
Luego, ante los daños producidos a los
particulares, por no haber accionado la Administración los
mecanismos para preservar la continuidad de los servicios
públicos esenciales, los mismos o la Defensoría del
Pueblo, a tenor de los numerales 2 y 3 del artículo 281
constitucional, pueden interponer un recurso por
abstención conjuntamente con pretensión de condena
contra la Administración, a los fines de que se le
restablezca la situación jurídica lesionada, con
fundamento en los artículos 140, 117 y 259 de la
Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela, de
manera concatenada con el artículo 14 de la Ley
Orgánica de la Administración
Pública y 131 de la Ley Orgánica de la Corte
Suprema de Justicia, sin
perjuicio de que puede exigirse la responsabilidad
correspondiente a las asociaciones gremiales y a los agentes
públicos, como antes se puso de manifiesto.
De lo expresado se desprende, que la principal
consecuencia que deriva del ejercicio del derecho a huelga en el
ámbito de los servicios públicos esenciales, es la
paralización de los mismos cuando no se garantiza la
prestación mínima que debe asegurarse, lo cual da
lugar a una falta del servicio, frente a lo que la
Administración, en el ejercicio de su función de
policía y con base a las disposiciones contenidas en
nuestro ordenamiento jurídico, concretamente en la Ley
Orgánica del Trabajo y en su Reglamento, debe realizar las
acciones pertinentes, en aras de garantizar la permanencia en la
prestación de tales servicios, siendo que lo contrario,
nos coloca frente a un caso de responsabilidad por la
abstención de la Administración en el ejercicio de
la actividad de policía.
Sin embargo, aun cuando hayamos determinado que
el ámbito del presente estudio, se limitaba a la
Responsabilidad de la Administración por el ejercicio del
derecho huelga, en el contexto de la función de
policía de la misma, a partir de la omisión de las
obligaciones que ella esta llamada a cumplir en tal caso, ello no
supone que sea sólo bajo ese panorama que se susciten
supuestos capaces de generar responsabilidad, el contrario, se
patentizan muchos otros, como los derivados de la típica
militarización de los servicios públicos
esenciales, que analizada a la luz de la
institución de la responsabilidad, pudiese dar lugar a
diversas situaciones interesantes de estudiar, pero que como
comentáramos al inicio de este trabajo, ameritan un
estudio por separado, que bien pudiésemos tratar en una
futura oportunidad.
El ordenamiento jurídico venezolano en
cuanto a la regulación del derecho a huelga, adolece de
ciertas imprecisiones como es la fijar los denominados servicios
públicos esenciales, mediante una norma de rango
reglamentario, en todo caso, ello debería contenerse en
una norma de rango legal, toda vez que tal determinación
supone una limitación al derecho a huelga de los agentes
que prestan tales servicios y a tenor del artículo 97
constitucional, el derecho a huelga es limitable pero por norma
de rango legal, aunado a ello, es errado encerrar bajo la
mención de servicios públicos esenciales,
actividades que realmente no son servicio público,
más aún cuando, como dijimos, la norma es de rango
reglamentario.
De igual manera, se aprecia que el desarrollo
jurisprudencial y doctrinario ha sido escaso en cuanto al tema de
los servicios públicos esenciales, siendo inexistente en
la jurisprudencia patria, algún pronunciamiento en cuanto
a este asunto vinculado con la institución de la
responsabilidad, por lo que se aspira que esta monografía
sea al menos el inicio de las de múltiples reflexiones,
que ameritan ser realizadas tanto por el Gobierno como por el
foro jurídico,
así como por el resto de los integrantes de la
colectividad, en cuanto el ejercicio del derecho a huelga a la
luz de dicha institución, partiendo de que no deben
desconocerse los derechos de los usuarios, a quienes debe
garantizárseles una prestación mínima de los
servicios públicos esenciales, aun en el ejercicio del
derecho referido.
De igual manera se estima, que de esas múltiples
reflexiones, no debe apartarse el tema de las huelgas, cuyo
móvil no sea precisamente los intereses profesionales de
los trabajadores, sino la protesta contra las decisiones de los
poderes públicos (huelgas políticas), en todo caso, no deben
ponderarse ilícitos tales conflictos
porque ello sea su móvil, sino porque durante el
desarrollo de los mismos, no se presten los servicios
públicos esenciales.
Por otra parte, debe también llamarse la
atención, en cuanto a que la carencia de decisiones
judiciales en este asunto, seguramente obedezca a la
derivación del escepticismo de los particulares a que no
exista la posibilidad de que los órganos judiciales,
puedan condenar a la Administración a indemnizar por
ejemplo a los familiares de una víctima que
falleció por no haber sido atendida en la sala de
emergencias de un hospital, bajo el pretexto que el personal
médico se encontraba de huelga, o menos trágico,
que se ordene indemnizar a un litigante por los daños que
le produzca una huelga tribunalicia, en definitiva, son muchos
los casos que día tras día ya hemos presenciado, lo
que importa dejar claro es que existe una normativa que realza no
sólo el derecho a huelga, sino también el derecho
de los usuarios de disponer, aun en el ejercicio de aquel
derecho, de los llamados servicios públicos esenciales,
atribuyéndosele a la prestación de los mismos una
importancia significativa, al punto de que cuando no se prestan,
la huelga se torna ilícita, en virtud de las normas
imperantes en nuestro derecho.
Lo anterior, habilita a la Administración para
que en el ejercicio de su poder de policía y con apego a
la legalidad, haga efectivo los mecanismos previstos para
preservar la continuidad de tales servicios, y que en el supuesto
de que los mismos no se activen, de concretarse un daño a
un particular por ejemplo, ambos elementos se constituyen, junto
a la determinación de la relación de causalidad y a
la inexistencia de causales de exoneración, como presupuestos
de procedencia para determinar la responsabilidad de la
Administración por abstenerse a cumplir lo que estaba
llamada a hacer, sin perjuicio de la responsabilidad que
también puede ser exigida a las asociaciones gremiales y a
los prestadores de los servicios públicos
esenciales.
Responsabilidad de éstos últimos, que
estimamos debe ser reforzarda desde el punto de vista normativo,
considerando los daños que pueden ser ocasionados a los
usuarios cuando el prestador de un servicio público
esencial se suma a una huelga, sin embargo, ello debe hacerse de
manera simultánea con el reconocimiento de la labor que
realizan los prestadores de tales servicios, pues de nada
valdrá importar normas contentivas de disposiciones que
versen sobre responsabilidad en el ejercicio de tal derecho,
cuando las mismas no se ajustan a las circunstancias sociales que
aquí se viven.
En todo caso, no puede perderse de vista, que existen
múltiples necesidades insatisfechas, pues, si bien deben
concurrir unos principios en la
prestación de los servicios públicos, que como
vimos se hacen trasladables a los servicios esenciales, a los
fines de una prestación efectiva de los mismos, ello debe
llevar aparejado un sistema de
remuneración acorde para quienes prestan tales servicios,
constituyéndose así en un paliativo que permita
aminorar los conflictos colectivos en ese sector, lo cual
consecuencialmente disminuirá la posibilidad de que puedan
presentarse casos exigiendo responsabilidad en el ejercicio de
tal derecho.
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